检察机关在向人民法院提起行政公益诉讼之前，针对相关行政机关不作为或乱作为的行为，依法督促其积极履职或纠正行政违背法律规定的行为的程序被称为诉前程序。

  诉前程序的核心是由检察机关先向符合起诉条件的行政机关发出检察建议督促纠正，将检察权的监督和纠错置于行政机关的自我纠错之后。

  我国行政公益诉讼诉前程序经历了初步探索、试点推行及全面实施三个阶段。从司法实践的情况去看，诉前程序在行政公益诉讼案件处理上发挥了至关重要的作用。

  2017年7月至2019年9月检察机关办理的公益诉讼案件显示，通过诉前程序办理的案件达到87.35%。

  但因当前法律对如何适用诉前程序并无具体的规定，加之没有操作标准和范例可以借鉴借鉴，导致诉前程序在实践中存在诸多问题。

  本文拟对我国当前行政公益诉讼诉前程序中存在的问题作简要分析并就完善措施提出建议。

  有利于节约司法资源。行政公益诉讼的诉前程序的最大的目的是节约司法资源，降低诉讼成本。诉讼是解决矛盾纠纷的“最后选择”，若案件能够在诉讼前通过其他方式解决，无疑能做到资源利用最大化。作为一种新的监督方式，行政公益诉讼诉前程序将大量可能会产生行政公益诉讼的案件通过便捷的程序提前解决，快速缩短了时间周期，节约了司法资源。

  体现了检察权的谦抑性。检察权作为司法权的一种，具备一定的谦抑性，而谦抑性要求在无他法替代、无效益等情况时才会使用。提起行政公益诉讼的前提是行政机关存在不作为或违法乱作为，致使国家利益和社会公共利益受损或者存在损害的风险。若行政机关在自我监督或相关机关的监督下主动纠错避免了国家利益和社会公共利益受损，则没有必要启动诉讼程序。

  强制适用的法定性。“两高”联合出台的解释中规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。另外，2017 年修订的行政诉讼法对检察机关提起行政公益诉讼也作出了强制性的规定，要求任何检察机关在提起行政诉讼之前，必须适用诉前程序。可见，这种制度设计具有法律上的刚性约束力。

  履行方式的唯一性和特定性。从“两高”联合出台的解释中能够准确的看出，检察机关向负有职责的行政机关提出检察建议督促其依法履职，即通过检察建议告知相关行政机关，若不依法履职可能会面临成为行政公益诉讼被告的“风险”。因此，这种履行方式具有唯一性，而且是特定的。

  行政公益诉讼诉前程序作为一项全新的法律制度，有其合理性和优势，但也存在诸多问题和不足。

  一是检察机关开展调查核实权缺乏强制力。2018年修订实施的人民检察院组织法对检察机关公益诉讼调查核实权进行了明确，但对调查核实权的强制性并无明确规定。

  三是行政机关不配合问题。部分行政机关对检察机关的行政公益诉讼工作存在一定的抵触情绪。

  长期以来，我国检察建议立法体系缺乏明确定位，因而呈现出“刚性不足，柔性有余”的特点。以目前的情况去看，检察建议虽属于检察机关的职权范围，但由于缺乏具体的法律保障，依然不具有强制力，职权行为与效力保障的脱离导致在实践中出现了有“权”无“力”的现象。

  关于是否依法履职的标准，存在不同的理解和判断，主要有两种观点，一是“行为主义标准”即行政机关收到检察机关的检察建议书后，立即采取比较有效措施进行整改，现实的不法侵害已经停止则视为依法履行了职责；二是“后果主义标准”即行政机关不但要采取积极有效的整改措施，并且要使受损的利益在规定期限内恢复原来的面貌和状态。上述两种观点各有其优劣。

  加强检察人员能力建设。检察人员应加强业务培训，或者采取与生态环境部门互派干部挂职交流等方式，切实提高检察人员办案能力。同时，注重将卫星遥感、大数据分析、无人机取证等科学技术手段运用到办案实践中,切实提升调查取证能力。

  主动争取重视和支持，营造良好的工作环境。一是通过联席会议、法治宣讲等措施进一步寻求行政机关对行政检察工作理解，凝聚共识，寻求契合点，完善线索移送、调查核实、建议落实、信息共享等工作机制；二是自觉接受人大、政协监督，主动向人大、政协汇报行政公益诉讼工作进展情况，争取把行政公益诉讼工作纳入人大专项审议、政协专题视察议题。

  赋予调查取证必要的强制权。在吸纳现有的行政公益诉讼调查方式上，赋予检察机关强有力的调查手段，比如创设查封、扣押、冻结措施，或者建立公安机关、检察机关协同调查制度等。同时，建立调查保障制度，对个人妨碍调查或者不配合调查的，能够准确的通过情节进行罚款和拘留；对行政机关拒绝提供证据材料或者不配合检察机关了解相关情况的，可以向被调查单位的上级主管部门进行通报，由上级部门责令相关单位配合调查。

  2019年1月至11月，全国检察机关向行政机关发出诉前检察建议91124件，行政机关回复整改率超过97%。

  从行政机关回复的比例看，似乎达到了检察建议的刚性，但是否高质量的落实才是体现检察建议发挥作用的关键所在。

  从实践中看，检察建议做到刚性一定要坚持系统思维、整体作战，即放在行政公益诉讼全过程来考察。首先，检察建议必须精准、可行、有说服力，这是检察建议刚性的前提和基础。其次，采取比较有效的控制和保障手段，确保检察建议真正落实，这是检察建议能否做到刚性的第一道防线。最后，在第一道防线失灵时，要坚决按照条件和程序果断起诉，并运用综合手段确保裁判得到执行。

  实践中，行政机关“履行职责”的行为是可以伪装的，有几率存在行政机关为应付检察机关或避免被诉讼而形式上履行职责，即在收到检察建议之后仅书面要求整改而没有具体执法措施。

  而仅以“结果主义”作为评判标准，在很多情况下其实是对行政机关的过度要求。比如在涉及大气污染、水污染等环境公益诉讼案件中，即使行政机关采取了整改措施，通常也无法在短期内取得理想的效果，若此时检察机关以“未履行法定职责”为由提起诉讼，未免有些强人所难。

  因此，对行政机关是否履行职责的判断重心不应仅在行为本身，也在于行为会不会产生了实际效果，应该同时从行为和结果两方面做把握，采用“行为主义”和“结果主义”双重标准做审查。

  即一是看行政机关是否积极采取一定的措施履行职责、纠正错误；二是看危害结果是否得到制止、消除。

  另外，对于危害结果方面的判定不能一概而论，既要有统一标准，也要考虑到个案的特殊性，对于一些行政机关已采取一定的措施但客观上无法及时消除结果、恢复周期较长的“欲而不能”类案件，要看行政机关是否建立长效机制或制定出合理的整改方案等。

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